古代的“駐京辦”，是中央和地方關系的縮影。最晚漢朝已設立駐京辦，唐朝則是“駐京辦”的全盛時代，宋以后逐漸衰落。當今物議沸騰的駐京辦事處，此起彼伏，屢禁屢置，已經成了京城一道“亮麗”的風景線。其實，駐京辦并不是現代社會的產物，兩千年前的漢朝已經有，據史載，漢文帝劉恒就是在“駐京辦”里即位的，此后開創了著名的“文景之治”。

自從秦始皇建立大一統的中央集權制國家后，中央和地方的關系就隨時處在需要調整又互相博弈的狀態中。中央為了控制和掌握地方的情況，規定每年地方長官或其代表，必須進京“上計”，匯報一年的政績、稅收，并將推薦的人才貢舉到中央。而地方為了伺知中央的動向、聯絡中央各部門，也為了本地區進京辦事的方便，就在京城設立臨時的辦事處。秦朝享國短促，這方面的史料闕如，但漢朝開始設立駐京辦，史料確鑿。唐朝則是“駐京辦”的全盛時代，宋以后逐漸走向衰落。

漢代有郡邸、國邸，中央和地方的關系還比較簡單

漢承秦制，地方行政實行郡縣二級制，此外還有各諸侯的封國，因此，又為郡國并行制。最早的地方駐京辦事機構，稱 “邸”，根據不同的行政單位，有郡邸、國邸，縣以下的單位大概還沒有資格在京師設“邸”。漢代這類機構有兩點不同于唐代，一是各邸的主管長官是大鴻臚(漢代九卿之一，掌管禮儀、諸侯王國、少數民族和地方事務)，具體事務則由大鴻臚的屬官“郡邸長丞”分管;二是各“邸”的最高長官，郡邸為守丞，國邸為長史，并不常駐京師，而是由各邸的較低級別的留守官吏負責邸內事務。可以說，漢代中央和地方的關系還比較簡單，基本在中央的控制和管理下。據《漢書》記載，齊國設有“齊邸”，燕國設有“燕邸”，諸侯王進京后的一些活動就在所屬的“邸”進行。

漢武帝時為了加強對地方的監察，設置了十三部州刺史，東漢時刺史已經成為地方上的一級長官了，也就有了進京奏事的“邸”。東漢靈帝時，皇權式微，群雄競起，各地駐京辦竟達“百邸”之多，當然，那時的大鴻臚已經控制不了這些軍閥的駐京機構了。

安史之亂后，藩鎮設立的進奏院在職能和規模上都不同以往

唐朝是駐京辦最活躍的時期，最多時達到四五十個，而且占據了京城最繁華的幾個坊，大批辦事人員在京常住，置房產，包二奶，納小妾，流連煙花柳巷，參與商業經營，樂不思蜀。不過唐朝初年，地方在京城的“邸”還是屬于聯絡處的性質，主要是為進京匯報工作和述職的官員提供落腳之處，這些“邸”也大都是由中央建造的。然而安史之亂改變了中央和地方的關系，此后的駐京辦也出現了幾個新特點：

一是設駐京辦的主要是藩鎮。級別高，有雄厚的軍事實力做后盾。二是名稱和隸屬的變動。唐代宗于大歷十二年(777)， 敕令各藩鎮在京設置的“上都邸務”機構負責人“留后使”，一律改名為“上都進奏院官”，被認為是駐京辦正式更名為“進奏院”之始。進奏官由藩鎮委派，不再隸屬中央任何一個部門，但御史臺置臺巡驅使官一員，凡公事，進奏官按規定應向之通報，并需每天在御史臺“承應公事”。即，進奏官的對公機構是御史臺，每天要在御史臺“點卯”，聽取來自中央的指示，接受御史臺的監督。三是單獨置印。唐德宗時曾“收諸道進奏院官印三十紐碎之”，說明此前至少有三十枚進奏院官印在行用。既然設官印，就證明有相對獨立的、從事行政和經濟活動的權力，這是前朝所沒有的。

四是人員增加。進奏院除了正式編制人員，還因各種需要而在京雇人，有的屬于長雇性質，說明日常事務比較繁雜，有限的在編官吏已經應付不過來了。不過，進奏院的編制詳情不明，只知道，進奏官主持日常事務，憲宗時曾有成德軍進奏院中的恒州兵卒“行止無狀”。這些士卒是以什么身份盤桓在進奏院，史焉不詳。但顯然進奏院有一定的規模，可以容納藩鎮來京人員，同時也需要一定數量的支應人手。唐朝人孫棨所著的《北里志》里提到了一個名叫龐佛奴的人，“傭書徐邸”，應該是受雇做文書工作，后被邸將正式招入為副將。唐武宗時征討叛藩，負責討伐的其他藩鎮觀望不前，于是派遣御史中丞(相當于監察部副部長)李回為崔軍使，為壯聲勢，史載“有邸吏五十導從”。這五十邸吏是否五十個藩鎮的代表，還是某些藩鎮派出了不止一人，史焉不詳，但至少說明進奏院不在少數。

五是職能擴大，更多的參與經濟活動。進奏院的任務已不僅限于接待、傳達、溝通，雖然沒有詳細的材料，但只鱗片爪也能看出些端倪。最早的匯票——飛錢，就是進奏院為方便本地商人進京交易而開展的業務。當時交易量很大，攜帶金屬貨幣非常不便，又因金屬貨幣緊缺，朝廷嚴格限制銅的流通，于是進奏院就開展了一項創造歷史的業務——“便換”。具體做法是：各地商人到京后將貨幣交到本地進奏院，領取憑證，回鄉或到各地都可憑此證券在相關機構兌換現金。史稱：“以輕裝趨四方，合券乃取之，號‘飛錢’”。不少富家也從事這項業務。雖然還只是匯票性質，但紙幣的雛形已追溯至“飛錢”。當時中央政府希望控制貨幣流通和貯藏，于是令商人到戶部度支鹽鐵三司(中央財政部)“飛錢”，但商人竟然“無至者”。宋太祖沿用飛錢法，鼓勵各地商人運錢進京到本地駐京機構“便換”，對京城的商品交易起到了很好的促進作用。

進奏院對拉動京城的消費、活躍市場起了不少作用

眾多的進奏院，對拉動京城的消費、活躍市場起了不少作用。房地產業、餐飲娛樂業及各類服務業受益最為顯著。進奏院需要選址買房，又通過便換業務替藩鎮在京城積蓄了大量貨幣，有的多達數十萬貫，于是藩帥們競相在京城購置房地產，推高了京城的房價。宋人宋敏求所撰《長安志》一書，記述了很多唐朝藩帥在京師購置的宅子。

進奏院大多集中在長安東城偏北的崇仁坊和平康坊，這兩坊離尚書都省(相當于今天的國務院)和政治中心——大明宮較近，又鄰近東市(兩大市場之一)，皇親國戚、達官貴人的住宅也大多選在這一帶。因此，既是政治中心圈又是商業繁華區。雖然長安有宵禁的規定，但這兩坊卻因商業和娛樂業的興盛，“晝夜喧呼，燈火不絕，京中諸坊，莫之與比”，每天車水馬龍，“遂傾兩市”。再加上平康坊是隸屬教坊(管理倡優、教授歌舞的官署)的妓女聚居處，往往成為赴京舉子、新第進士、京都俠少、地方幕職官吏的流連之所。兩坊的紅火與進奏院也有很大關系，迎來送往，推高人氣。進奏官由于是常駐，那些年稍長而色未衰的妓女，大部分被這些“邸將”包養，有的是名正言順的“外室”，有的沒有名分，只是“私蓄侍寢者”，還有的索性跟隨卸任的邸將“衣錦還鄉”。中央對官吏的種種限制，主要是針對在京任職的官員，駐京辦反倒是一塊“自由的沃土”。

唐代進奏院異常活躍，宋以后直至清末這種態勢都不曾再現

唐朝后期，藩鎮坐大，皇權式微，進奏官也仗著本鎮的強勢而氣焰囂張，往往成為藩鎮向朝廷邀功的代言人。如盧龍節度使楊志誠從檢校工部尚書升遷為檢校吏部尚書，相當于從建設部部長轉遷為人事部部長，楊志誠的進奏官徐迪居然到宰相處抗議，威脅說：我們只知道尚書改仆射(相當國務院總理級別)是升遷，不知道工部改吏部算什么，如果使臣來進奏院宣布任命詔敕，恐怕進得來出不去。這般囂張，而宰相卻無可奈何。威脅未達目的，楊志誠公然退還了朝廷頒發的委任狀和隨賜物品，扣留使者，皇帝只好再派使臣將總理級別的右仆射授予他。

不過，當朝廷決定討伐某些叛逆的藩鎮時，進奏官也就成了朝廷向藩鎮示威的替罪羊，或嚴加監管，或借機處罰。可見，進奏院是藩鎮與中央博弈的重要棋子，其興衰起伏正是中央與地方關系的真實寫照。進奏院到宋朝又為之一變。宋太祖深知藩鎮對中央集權的危害，演了一出著名的“杯酒釋兵權”，消除了地方坐大的隱患。進奏院仍然存在，但已經變為隸屬中央的機構，進奏官的任免也逐漸歸屬中央。宋代以后，歷朝統治者都更加重視加強中央集權，藩鎮勢力惡性膨脹的局面也退出歷史舞臺，進奏院依藩鎮而托大、在京城異常活躍的場景，直至清朝末年都不曾再現。