為護(hù)法籌款：舉步維艱的南下護(hù)法

1916年袁世凱稱帝失敗后，掌握軍政的段祺瑞不肯恢復(fù)國會卻另行召集臨時參議院試圖毀法弄權(quán)。孫中山等革命黨人以護(hù)法號召天下，主張“國會為民國中心，憲法為立國之本”。次年7月，孫中山等南下廣州組織護(hù)法運(yùn)動。

1917年9月10日護(hù)法軍政府在廣州正式成立，孫中山就任大元帥

早在南下護(hù)法之時孫中山就考慮到了財政困難。在給鄧澤如的函電中就曾說道：“惟粵省財政向絀，此際海軍、國會兩項(xiàng)費(fèi)用固繁，將來連政府出師，所需尤多，全賴我同志悉力相助。尚冀協(xié)力進(jìn)行，俾巨款速集。”曾有記者提問經(jīng)費(fèi)如何籌借，孫中山樂觀地說：“惟將來終須借內(nèi)債或者外債。蓋只需一良好之政府，國內(nèi)外之人民皆將信任官吏，則歸還國債，人民自樂于解囊也。借款不難借到。”

為籌集軍政費(fèi)用，軍政府動員海外華僑捐款。孫中山曾指示廖仲愷致電在仰光的華僑饒潛川，說明南下護(hù)法不僅在于反對復(fù)辟，而且真正目的在于建造真正共和國家，希望各界能“速籌款項(xiàng)，以濟(jì)軍用”。南洋華僑深盼“嚴(yán)懲首從，剪殲妖孽”，熱心籌款“愿犧牲一切”。

同時孫中山還專門派孫科等人赴菲律賓籌餉。他高度評價了華僑義舉，“作將伯之助，則民國再造，皆諸同志之力。”此時，諸如菲律賓華僑也為革命積極奔走，發(fā)表護(hù)法通電“菲僑深表同情，愿助捐軍餉，以贊成孫中山之進(jìn)行，為一勞永固中華民國。”據(jù)統(tǒng)計，廖仲愷經(jīng)手的軍政府財政收入共有494212.35元，屬于華僑捐款的有247679元，約占全部收入的一半。此外，截收鹽稅款、發(fā)行軍事內(nèi)國公債也是募資的主要辦法。

1917年軍事內(nèi)國公債：孫中山的經(jīng)濟(jì)賬

孫中山曾在檀香山發(fā)行一元、十元軍需債券;1906年他又在越南河內(nèi)以“中國革命政府”名義發(fā)行百元票面的“中華革命政府債券”。在革命過程中，孫中山很早就意識到借用公債籌集經(jīng)費(fèi)的重要性。

護(hù)法軍政府建立之后，孫中山正式任命廖仲愷為財政總長負(fù)責(zé)整個財政運(yùn)作。為了保證發(fā)債的規(guī)范性與合法性，他特別致函非常國會提出“特擬募集內(nèi)國公債五千萬元以濟(jì)軍用，相應(yīng)將軍事內(nèi)國公債條例一份，承購軍事內(nèi)國公債人員獎勵辦法一份，募集軍事內(nèi)國公債條例一份咨請貴會開會公決。”非常國會召開會議，出席議員來自21省83人，他們中多數(shù)認(rèn)為公債屬于財政組織范圍，因此可以直接發(fā)行。

廖仲愷(1877-1925年)

9月26日，護(hù)法軍政府正式公布《軍事內(nèi)國公債令》。其主要內(nèi)容如下：募集公債五千萬元;利率為年八厘，付息償本由財政部委托本國外國銀行中國殷實(shí)商號支付;票面數(shù)額定為一千元、一百元、十元、五元;除海關(guān)稅外得用以完納一切租稅及代其它各種現(xiàn)款之用。同時還發(fā)布規(guī)定承購滿十萬、五萬、一萬、五千元分別給予不同等級勛章。此外還成立軍事公債局來專門負(fù)責(zé)公債發(fā)行及募集。同時在各省均設(shè)立公債分局，各縣酌設(shè)募債支局，每支局限至少募集五千元。外洋各埠，按照內(nèi)地各縣例設(shè)立分局、支局等。為了規(guī)范和加快籌募公債，孫中山接連任命崔鼎新等為籌餉委員。

雖然相關(guān)資料缺失，但通過新聞可略知公債的發(fā)行情形。《申報》詳細(xì)敘述了發(fā)行公債的經(jīng)過以及具體條例。《大公報》亦有“非常國會通過借債案……擬商出外債或發(fā)行公債迅速籌備數(shù)百萬云云”的報道。軍事內(nèi)公債發(fā)行辦法是，除在廣東省偏設(shè)支局外，其外省分局?jǐn)M由西南省份和上海方面辦起，東北各省則視情形推廣。南洋、美洲各埠均遣專員前往，日本方面則擬委張繼就近辦理。“孫文公債案”函電中提及的天津《大公報》就詳細(xì)報道了徐謙、戴季陶與日商交涉的相關(guān)情形。

軍政府發(fā)行的軍事內(nèi)國公債票，此票為此次發(fā)行的千元面額債券

軍事內(nèi)國公債發(fā)行以后，由于軍政府控制和影響區(qū)域有限，“此次募債計劃，尤注重南洋、美洲各埠……港澳兩地亦就近派遣專員前往辦理。每員擬定先攜債票100萬元，俟勸募完竣，再行陸續(xù)撥付。”孫中山曾與廣東省長商妥，由粵政府代為募集若干，而酌提歸粵政府。他還特別派遣黃嘉梁為云南勞軍使，隨同軍政府委員秦天樞等護(hù)送公債收條370萬取道粵、桂至滇。同時致電唐繼堯要求唐通令云南、廣西境內(nèi)軍隊特別保護(hù)，涉及沿途關(guān)卡，迅速放行。此后又增運(yùn)50萬元交與張午風(fēng)由廣州赴滇。

對于在上海，則是派戴季陶等與日商商議，最終達(dá)成協(xié)議以三折計算推銷1000萬元，實(shí)獲300萬元現(xiàn)金。他還曾派員攜公債票40萬元到湖北荊州等地要求商會協(xié)助勸募。由于荊州軍曾向紳商勸捐軍餉一次，因此相關(guān)人員自行設(shè)法在沙市勸募。此外，軍政府通過籌餉專員在海外各埠積極進(jìn)行推銷。據(jù)鄧澤如陳述經(jīng)其募得款計31069元，成績極為可觀。林森等人也前往菲律賓等地向華僑募集捐款。他在致楊壽彭《告抵菲律賓情況函》中指出“岷島各埠已由孫君遍行鼓舞，對于輸餉尚見踴躍，債票尚未印便發(fā)來，此間收捐，先給以軍政府列寄收據(jù)為證，以后執(zhí)此轉(zhuǎn)換債票。”

楊增新等人為何反對公債募款？

軍政府發(fā)行公債后遭到了各方反對。如支持護(hù)法的國會議員張伯烈就認(rèn)為“軍政府之有如此借款過巨，足以失天下人心者也。”南方發(fā)債也不可避免地遭到了北京政府反對。亦有新聞報道稱：“大總統(tǒng)以孫文現(xiàn)在廣東，以中華民國軍政府名義發(fā)行公債，辱國害民，莫此為甚，決計頒布明令，通告國人以免被其所騙。俟得段合肥同意后此項(xiàng)命令即可發(fā)表。”

11月13日北京政府財政部通令各地嚴(yán)禁購募，并稱倘有私行應(yīng)募，將來政府概不認(rèn)償。上海縣沈知事接江蘇財政廳來電后，立即嚴(yán)密偵查，保證所轄境內(nèi)無南方發(fā)行公債事情發(fā)生。同時政府亦要求各地嚴(yán)密偵查，嚴(yán)加防范。新疆督軍楊增新亦來電稱孫文派人來新向官場售募債券，業(yè)已驅(qū)逐并通告各界勿受其欺騙。同時還致電外交團(tuán)請其通告僑民切勿使用，并聲明政府對于孫文所發(fā)行之公債票不負(fù)責(zé)任。1月14日外交部亦致電駐京各國公使召會轉(zhuǎn)告各該國僑民勿購此項(xiàng)公債。

同時北京政府財政部與陸軍、外交部溝通認(rèn)為，南方私自發(fā)債未向外交團(tuán)聲明，因此將來決不承認(rèn)，并向日使聲明以免將來糾葛。1月14日外交部還致電上海交涉員稅務(wù)處，要求海關(guān)一律禁止孫文發(fā)行的公債票。《孫中山賤賣公債票》的新聞以及筆者在國圖所見“孫文發(fā)售債票案”的往來函電正是這一過程的具體體現(xiàn)。

天津《大公報》1918年1月4日報道《孫中山賤賣公債票》

將視野放遠(yuǎn)一點(diǎn)，就南北政局來說，孫中山領(lǐng)導(dǎo)的南方軍政府困頓重重，而北方主政的段祺瑞卻籌措大量借款推行武力統(tǒng)一計劃。北京政府以各種名目向日本政府借款8次，共三億八千六百萬日元。此后還繼續(xù)進(jìn)行軍械借款。對此情形，南方非常國會曾致電代總統(tǒng)馮國璋，對于違法借款要求依法拒絕。國會亦向全國通電：誓以多方抵抗，使不成事實(shí)，群策群力，共抨擊焉。為了阻止日方借款，非常國會還致電日本首相，要求日方嚴(yán)詞拒絕以表兩國親善。另一方面孫中山又致電籌款人員，“最近段賊軍械借款，不惜全國兵權(quán)全歸外人之手……第軍餉之需，待濟(jì)良巨，當(dāng)此功在垂成之際，尤望速籌巨款，陸續(xù)匯來，以應(yīng)軍用。”

然而，北京政府發(fā)行公債仍在繼續(xù)。1918年初發(fā)行七年六厘短期公債，用于歸還中、交行欠款與整備金。護(hù)法軍政府從政治、外交上對這一行為進(jìn)行了抨擊。孫中山以軍政府大元帥名義致非常國會和西南實(shí)力派等，發(fā)布《反對北京政府發(fā)行公債通電》指出“王克敏等假七年公債蠹國肥私，種種黑幕，實(shí)堪發(fā)指。北京非法政府根本違法，絕對無發(fā)行七年公債之權(quán)。此項(xiàng)公債，非法政府藉以供其殘殺國人，我國民自應(yīng)一致反對”。在3月15日連續(xù)召開三次會議后，提出了一致性的看法。要求北方政府取消七年內(nèi)國公債、中交兩行或人民收受所擅發(fā)七年內(nèi)國公債票，概作無效。并且通告各省民政長官，所有應(yīng)解賠款不經(jīng)國會議決用途，不得擅動。3月18日南方軍政府公布了《取消北京政府擅定之公債條例等決議案令》。決議案認(rèn)為北方擅募巨額公債與約法相違背;同時還壟斷發(fā)行、侵蝕國庫、欺罔商民。國會非常會議議長吳景濂、成都督軍熊克武也先后發(fā)表通電反對北方違法私自發(fā)債。

《非常國會請取消公債電》，《民國日報》1918年3月27日

舉債紛爭背后的南北政治對峙

南北圍繞借款、發(fā)行公債進(jìn)行了一系列對抗。持續(xù)的沖突其實(shí)反映了誰是合法政府，誰擁有合法發(fā)債權(quán)的問題，即合法性的爭奪。

從民國初年政治制度來看，國會是民國的中心，憲法則是立國之本。孫中山南下護(hù)法即是堅持“約法與國會乃共和國之命脈”。南方在法定不足情況下召開非常國會成立軍政府一直未得到承認(rèn)。孫中山等期待日本同情，他還通告駐華各國公使“段祺瑞乘機(jī)竊據(jù)北京，自稱總理。國之重器，私相授受，又不恢復(fù)非法解散之國會”，并殷切希望各國駐華公使轉(zhuǎn)達(dá)各國政府維持正義，承認(rèn)軍政府，共敦睦誼，永固邦交。然而這一目標(biāo)卻未能實(shí)現(xiàn)。

南方軍政府自建立就是一個極為松散臨時性質(zhì)的政府。其本身也是有“府”無“軍”，成為“寄人籬下”的空頭政府。西南實(shí)力派唐繼堯拒絕出任元帥，而陳炳焜則認(rèn)為“廣東不能擔(dān)負(fù)軍政府和非常國會的經(jīng)費(fèi)開支”。孫中山在廣州無餉無兵，只對國會和一支海軍有一些影響，而實(shí)力派試圖分裂護(hù)法，還策劃成立“中華民國護(hù)法各省聯(lián)合會”，及至最后軍政府被迫進(jìn)行改組。變局的干擾，使得護(hù)法舉步艱難。在非常國會通過《修正軍政府組織法案》后，孫中山“覺護(hù)法之希望，根本已絕”，毅然堅決辭去大元帥，一次護(hù)法被迫結(jié)束。孫中山領(lǐng)導(dǎo)軍政府希望通過倡導(dǎo)護(hù)法，重建由革命黨人實(shí)際掌握的臨時政府的希望隨之失敗。

在實(shí)際公債運(yùn)作中，孫中山等革命黨人堅持以臨時約法“國會有議決公債之募集及國庫有負(fù)擔(dān)之契約之權(quán)”進(jìn)行公債發(fā)行。然而軍政府始終未取得獨(dú)立的行政權(quán)。發(fā)行公債或借款，政府必須獲得法律授權(quán)，償還國家公債利息和本金的貸款總是包含在預(yù)算之內(nèi)，不得被修正和更改。并未取得合法的政權(quán)，他們只有期待“約法復(fù)則民國蘇”。然而，護(hù)法的號召也并未取得內(nèi)外的認(rèn)同，還不時遭到內(nèi)外的政治挑戰(zhàn)與強(qiáng)烈質(zhì)疑。北方的軍事打擊以及護(hù)法各派內(nèi)部利益的糾葛使得南方軍政府本身合法性一再遭受危機(jī)。

1918年5月21日，孫中山在極為失望之余離開廣州，之后廣州軍政府以岑春煊為主席總裁，第一次護(hù)法亦告一段落。